守护“粮食命脉”—解读耕地占补平衡制度

耕地资源事关国家粮食安全，是中华民族赖以生存的“命根子”。在经济社会快速发展的同时，建设用地需求不断增加，造成大量优质耕地被占用，人多地少的矛盾越来越突出，耕地保护工作面临严峻挑战。为平衡建设用地需求与耕地保护的关系，我国开始探索耕地占补平衡制度，耕地占补平衡制度作为保护耕地的重要制度安排，在减缓耕地减少趋势、保障耕地数量和质量方面发挥了重要作用。

一、耕地占补平衡的由来

为确保国家粮食安全，保护有限的耕地资源，避免因建设大举占用而导致耕地锐减，实行“占多少，垦多少”的占补平衡制度成为必然选择。1997年，党中央、国务院发布了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次明确提出了耕地占补平衡的原则和理念，即“占多少，垦多少”，这是我国第一次在国家层面对耕地占补平衡作出制度性安排。1998年，修订《中华人民共和国土地管理法》时，“耕地总量动态平衡”正式写入耕地保护一章，并明确提出国家实行土地用途管制制度和耕地占补平衡制度。这项制度要求非农业建设占用耕地经批准后，必须按照“占多少，垦多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地，使建设发展与保护耕地资源最大限度实现动态平衡，避免出现耕地绝对减少，为实现可持续发展扎根奠基。1999年，《国土资源部关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》，提出建设占用要“先补后占，占优补优，不补不占”，自此耕地占补平衡开始在全国各地实施。随后，国务院、国土资源部在2004年、2008年、2016年、2017年，陆续印发关于耕地占补平衡的一系列通知、意见和决定，进一步完善了耕地占补平衡制度。

为进一步明确新形势下耕地占补平衡管理的新要求，自然资源部和农业农村部于2024年联合下发《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》，规定占用耕地必须补充与所占用耕地数量和质量相当的耕地，将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理范畴。与此同时，地方政府要严格落实耕地补充责任，工商企业等主体流转土地并将耕地转为其他农用地的，地方政府应依法严格审核把关。

二、什么是耕地占补平衡

耕地占补平衡是《中华人民共和国土地管理法》确立的一项重要制度，旨在通过“占一补一”的方式，确保耕地总量和质量的动态平衡。根据这一制度，非农业建设经批准占用耕地时，必须按照“占多少、补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。占用单位或个人需负责开垦与所占耕地数量和质量相符的新耕地；若无法自行开垦或开垦的耕地不符合要求，则需依法缴纳耕地开垦费，由政府统一用于耕地补充。具体而言，这一制度要求非农建设项目在占用耕地时，必须通过开垦新耕地或盘活存量资源（如复垦低效用地、工矿废弃地等），确保耕地总量不减少、质量不降低。这是我国坚守18亿亩耕地红线的重要举措，也是保障国家粮食安全、维护生态平衡的关键措施。通过这一机制，耕地占补平衡不仅实现了耕地资源的可持续利用，还为农业生产的稳定发展提供了坚实基础。

此外，实施耕地占补平衡制度，主要是因地制宜地采用耕作层剥离、移土培肥等技术，通过实施土地整治工程，对田地、水源、道路、林地和乡村进行综合治理，以确保新增加的耕地在数量和质量上与被占用的耕地相匹配。如果因自然条件无法达到被占用耕地的质量，会实行数量质量按等级折算，通过增加一定的面积，来达到占补耕地的产能综合平衡。

三、耕地占补平衡面临的困难和挑战

随着经济社会的持续高速发展，特别是新型城镇化建设的不断推进，各地区补充耕地的压力与日俱增，耕地占补平衡制度的贯彻执行面临诸多困难和问题。

耕地后备资源缺乏。随着适宜开垦的土地不断减少，以及我国城市化、工业化进程的加快，大量耕地被用于城市建设和产业发展，导致耕地数量减少，耕地后备资源日益匮乏。

耕地质量与生态问题。在占补平衡的过程中，往往存在占优补劣、占整补零等现象，导致耕地质量下降。另外，开垦次适宜和不适宜的耕地容易造成水土流失，出现沙化、盐碱化等生态问题。

耕地闲置与低效利用。由于从事传统农业生产经济效益低下，农村劳动力大面积向城市转移，加之人口老龄化问题的不断加剧，导致大量耕地闲置或者低效利用。这既造成耕地资源浪费，又增加了占补平衡的难度。

土地整治项目缺乏热情和后续监管。土地整治是补充耕地的主要渠道，但一些地方土地整治积极性不高，原因是整治项目实施周期长，涉及范围广，权属调整复杂。同时，部分土地整治项目缺乏建后监管，导致新增耕地抛荒，造成土地和资金的浪费。

四、耕地占补平衡意见建议

多元补充与质量提升并重。在符合国土空间规划和生态保护要求前提下，将废弃园地、林地、坑塘及建设用地复垦等非耕地地类纳入补充耕地范围，明确“恢复优质耕地为主、新开垦为辅”的优先序；同时建立全国统一耕地产能评价标准的“产能平衡”制度，以产能为补充耕地验收核心指标，推动补充耕地由“数量平衡”向“产能平衡”转变。

全周期监管与技术赋能。严格执行“以补定占、先补后占”，将补充耕地落实情况作为建设用地审批前置条件，严禁“未补先占”；同时运用遥感监测、无人机巡查等手段，对补充耕地数量、质量、生态开展动态核查；推行补充耕地“三年回头看”制度，对撂荒、非农化等问题实施预警与问责。

占补刚性约束与弹性调控。强化“以补定占”刚性约束与“增量挂钩”机制，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下一年度非农建设占用耕地规模上限，对补充耕地能力不足地区同步调减新增建设用地计划指标；实行“县域自平衡为主、市域调剂为辅、省级统筹为补充”的分级调控机制，鼓励县域内部实现占补平衡，确有困难的可在市域内调剂，省级以上重大项目允许通过省级统筹平台跨区域调剂补充耕地指标；针对生态脆弱、后备资源匮乏地区实施“弹性调控”，允许“以质抵量”“以建抵补”，用高标准农田建设任务抵扣补充耕地数量，实现“质量换空间”。

当前，我国粮食安全形势依然严峻，耕地保护任务紧迫。全社会应珍惜耕地资源，共同落实耕地占补平衡制度，为子孙后代留下永续的“家底田”。